數(shù)字化轉(zhuǎn)型：關(guān)于建立部門數(shù)據(jù)共享機(jī)制

數(shù)據(jù)不能有效共享、數(shù)據(jù)孤島不能很好打破，制約了政務(wù)數(shù)據(jù)的開發(fā)使用，這是個(gè)老問題。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)力的發(fā)展階段，這些問題變得尤其突出。

所以本篇我們來討論《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型與數(shù)字政府建設(shè)》第二關(guān)鍵問題——部門間數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。

01

數(shù)據(jù)共享前的因素考量

政府部門間數(shù)據(jù)共享之所以推進(jìn)的不好，或者說實(shí)現(xiàn)政府部門數(shù)據(jù)共享有難度，主要的影響因素是什么？我們做一個(gè)梳理：

因素1：要共享哪些數(shù)據(jù)？是否有依據(jù)的法律？比如你希望某一個(gè)職能部門把數(shù)據(jù)拿出來，但對方不愿意，其理由往往是要你提供政策文件或者相關(guān)規(guī)定，要求原單位必須提供這些數(shù)據(jù)。

因素2：如何進(jìn)行共享？比如說你想用一個(gè)部門的數(shù)據(jù)，是對原始數(shù)據(jù)的定期拷貝、上傳，還是通過接口方式實(shí)時(shí)同步？還是原始數(shù)據(jù)不動(dòng)，只是核驗(yàn)、比對結(jié)果的反饋？

因素3：共享出的數(shù)據(jù)使用權(quán)限和邊界是什么？怎么去使用？是不是被他用？不是說一股腦的讓部門把數(shù)據(jù)都拿出來，共大家隨便使用。

因素4：潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)、爭議及責(zé)任明確問題。如果部門把數(shù)據(jù)拿出來，其他部門在使用過程中干什么原部門都不知道，所帶來的一些風(fēng)險(xiǎn)還要原部門承擔(dān)的話，原部門勢必不愿意共享數(shù)據(jù)。

之所以導(dǎo)致了上述問題的存在，從根本上是與政府的職能結(jié)構(gòu)有關(guān)系。我們都知道，從咱們政府的行政架構(gòu)上有兩大特點(diǎn)：

1. 職責(zé)同構(gòu)：上下一般粗，上級政府有什么樣的職能和職能部門，下級政府同樣有這些職能和職能部門；

2. 條塊分割：政府每個(gè)職能部門都有它的職能和履行職能的方式，所以橫向就容易出現(xiàn)各管一塊、各管一段的現(xiàn)象。

實(shí)際上不管職責(zé)同構(gòu)還是條款分割，反映到信息化方面來，它帶來的一定是低效配置、重復(fù)建設(shè)！一定是資源分散、信息孤島！

比如群眾在網(wǎng)上辦事，希望是進(jìn)入一個(gè)統(tǒng)一的平臺。但因?yàn)椤嘎氊?zé)同構(gòu)」的問題存在，可能市級、縣級、區(qū)級... 每一級都在建平臺，群眾用起來就非常不方便；再加上橫向「條塊分割」的問題，政府搞信息化，下面每個(gè)部門都要搞信息系統(tǒng)和信息平臺，所以在群眾辦事的時(shí)候，就會遇到很多的APP需要下載，在政府網(wǎng)站上有很多的鏈接需要點(diǎn)擊，這帶來了非常大的效率問題。

反映到數(shù)據(jù)空間里來，這些橫向之間不同業(yè)務(wù)需要的系統(tǒng)，會發(fā)現(xiàn)這些大量的數(shù)據(jù)想聚合很難。物理的聚集不了，邏輯的通不了，從縱向來講，該上的上不去，該下的又下不來。

這兩個(gè)問題解決不了，業(yè)務(wù)協(xié)同就很難。提升政府的監(jiān)管和服務(wù)水平就會有很多的障礙。

部門數(shù)據(jù)共享模式分析

所以我們要搞共享，要實(shí)現(xiàn)政府部門之間能夠相互的使用數(shù)據(jù)，其方式一般的分這兩類：

1. “一對一”模式

“一對一”模式也是傳統(tǒng)的模式。比如說政府部門在履職的過程中，需要另外一個(gè)部門的數(shù)據(jù)，但沒有統(tǒng)一集中的平臺，也沒有基于這種目錄交換的邏輯共享的體系，那怎么辦呢？

這時(shí)候可以通過兩個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)去談，通過一事一議的方式，或者靠上級領(lǐng)導(dǎo)組織辦公會協(xié)調(diào)的方式，來推進(jìn)數(shù)據(jù)的共享使用。

還有就是靠感情、靠關(guān)系的方式，比如兩個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)是黨校同學(xué)，有時(shí)候要用數(shù)據(jù)就可以直接拿到了。但這種靠感情看關(guān)系的實(shí)現(xiàn)機(jī)制很不穩(wěn)定，如果出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)變更了，可能就拿不到數(shù)據(jù)了，這就會影響數(shù)據(jù)共享的可持續(xù)性。

2. “中心化”模式

什么是中心化的模式呢？就是數(shù)據(jù)共享無論通過物理集中還是邏輯集中，都要搭建一個(gè)共享交換平臺，任何部門想使用其他部門的數(shù)據(jù)，都通過共享交換平臺來獲得數(shù)據(jù)。

平臺上的數(shù)據(jù)有可能是物理集中，也可能是通過共享交換平臺去調(diào)取別的部門的數(shù)據(jù)。

這種“中心化”的模式就需要成立一個(gè)專門的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，要搭建一個(gè)數(shù)據(jù)共享交換的平臺，來實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的使用。但同時(shí)我們也要注意到，這種模式也存在一定的問題：

1. 共享需求不明確。因?yàn)槭窍仁占瘮?shù)據(jù)再進(jìn)行共享，收集到的數(shù)據(jù)往往和實(shí)際需求存在顯著差異。比如疫情防控早期階段，對相關(guān)數(shù)據(jù)需求很大，這時(shí)才發(fā)現(xiàn)原來各地的平臺都不能滿足疫情防控的需要，于是又重新進(jìn)行數(shù)據(jù)整合，各個(gè)地方就出現(xiàn)了健康碼等類似的工具和平臺，才使得疫情防控工作得到一個(gè)根本的改觀。

2. 數(shù)據(jù)資源質(zhì)量差異大。前面也提到了，因?yàn)槭遣块T導(dǎo)向的信息化，每個(gè)部門建的系統(tǒng)和平臺，其外包公司不一樣、基礎(chǔ)開發(fā)軟件不一樣、數(shù)據(jù)定義不一樣、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，所以把這些數(shù)據(jù)共享會發(fā)現(xiàn)差異很大。再加上擁有這些數(shù)據(jù)的部門，信息化能力不一，有的可以派專人維護(hù)更新，有的根本沒人負(fù)責(zé)，還有些地方的數(shù)據(jù)運(yùn)維完全交給第三方公司來做，現(xiàn)如今市場競爭很厲害，這個(gè)公司可能早就不存在了。所以通過“中心化”模式就會遇到這些問題。

3. 部門配合意愿不強(qiáng)。為什么會意愿不強(qiáng)？因?yàn)檫@些數(shù)據(jù)一旦拿出來之后，原部門就管不了了，萬一產(chǎn)生爭議和風(fēng)險(xiǎn)，板子又要打過來，再加上這些數(shù)據(jù)還會存在一些問題，真的匯集起來，有些原部門就會擔(dān)心暴露工作中的一些問題。

4. 數(shù)據(jù)有效性無法保證。數(shù)據(jù)傳輸過程中多了一次中轉(zhuǎn)，往往不好確定數(shù)據(jù)的實(shí)效性和準(zhǔn)確性。

03

實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的關(guān)鍵點(diǎn)

既然出現(xiàn)這么多問題，這些問題該如何破解呢？讓各個(gè)部門把數(shù)據(jù)能有效的共享交換使用，以下4點(diǎn)是必須做到的：

1. 明確權(quán)屬問題。需要保證共享不改變數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)，解決數(shù)據(jù)提供部門的后顧之憂。

2. 解決信任問題。一方面是使用方對數(shù)據(jù)的信任，保證數(shù)據(jù)是有效的、完整的；另一方面是提供方對數(shù)據(jù)不被它用的信任。

3. 保證可追溯。共享的提供和使用過程要可追溯，解決糾紛，明確責(zé)任。如果數(shù)據(jù)用在不該用的地方或者產(chǎn)生了隱私安全問題?？梢宰匪莸竭@個(gè)問題出在哪個(gè)環(huán)節(jié)上，該由哪個(gè)部門來負(fù)責(zé)，這樣在數(shù)據(jù)使用過程中，可以確認(rèn)權(quán)責(zé)，建立出權(quán)責(zé)匹配的問責(zé)體系。

4. 做到可持續(xù)。達(dá)成共享之后，只要條件不變就能一直共享下去，降低部門間的溝通協(xié)調(diào)成本，最終才能夠達(dá)到我們所希望的結(jié)果。

數(shù)據(jù)共享破解之法

既然這樣，在當(dāng)前我們推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字化建設(shè)過程中，該怎么去思考這些問題？

首先，要對政府部門在政務(wù)數(shù)據(jù)的管理和使用中要進(jìn)行確權(quán)，各個(gè)部門該承擔(dān)什么樣的權(quán)責(zé)，需要進(jìn)行明晰。

如下圖，我們通常說數(shù)據(jù)共享使用涉及到三個(gè)方面：①數(shù)據(jù)的擁有方或叫歸屬方；②數(shù)據(jù)的使用方；③對數(shù)據(jù)平臺行使管理職能的管理方。

而對上述三方，我們要分別賦權(quán)，明確其權(quán)利和責(zé)任。

數(shù)據(jù)歸屬權(quán)

——指存儲、掌握政務(wù)數(shù)據(jù)資源，可對數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行定義、解釋的權(quán)利；掌握數(shù)據(jù)歸屬權(quán)的部門一般應(yīng)承擔(dān)政務(wù)數(shù)據(jù)的收集、整理、維護(hù)、更新等工作，對數(shù)據(jù)資源的完整性、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)，并可以根據(jù)自身需要優(yōu)先使用、支配數(shù)據(jù)資源。

數(shù)據(jù)使用權(quán)

——指使用政務(wù)數(shù)據(jù)資源的權(quán)利；各地各部門在使用政務(wù)數(shù)據(jù)的過程中，應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)需求的實(shí)際情況，按照最低限度申請使用的權(quán)限，要明確使用方式，并遵守相應(yīng)的權(quán)限要求，在規(guī)定的范圍和界限內(nèi)來使用政務(wù)數(shù)據(jù)資源，不能隨意它用或亂用。

共享管理權(quán)

——指決定政務(wù)數(shù)據(jù)能否共享、如何共享的權(quán)利；

在政務(wù)數(shù)據(jù)資源的共享使用中，應(yīng)由擁有共享管理權(quán)的部門，充當(dāng)調(diào)度、協(xié)調(diào)、仲裁的角色，對數(shù)據(jù)共享中出現(xiàn)的爭議和問題進(jìn)行處置和裁決，對不按照規(guī)則存儲、維護(hù)和使用數(shù)據(jù)的部門進(jìn)行責(zé)任追溯；

數(shù)據(jù)共享過程中的共享管理權(quán)，可有擁有數(shù)據(jù)歸屬權(quán)的部門掌握，也可以由不擁有數(shù)據(jù)歸屬權(quán)或使用權(quán)的第三方部門掌握（如政務(wù)資源中心、大數(shù)據(jù)管理局等）。

以上，基于這三方權(quán)力的確認(rèn)，就比較容易建立起一種數(shù)據(jù)共享使用中的可信機(jī)制，我們把這套機(jī)制稱為叫基于“三權(quán)分置”的跨部門數(shù)據(jù)共享模式。

這樣，數(shù)據(jù)共享就不再是一個(gè)靠感情靠關(guān)系，也不再是一個(gè)不強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)、沒有信任機(jī)制的傳統(tǒng)共享模式。

實(shí)踐案例與圖解

“三權(quán)分置”的共享模式，是目前很多地方在數(shù)字政府建設(shè)中最常探討的一種選擇。

一方面通過對這三種權(quán)利分別的設(shè)置，建構(gòu)相應(yīng)的制度規(guī)則來予以規(guī)范；另一方面還可以利用技術(shù)手段（比如區(qū)塊鏈和智能合約），把整個(gè)共享交換的過程管理起來，建立一個(gè)可信的、可以追溯的、保證安全等問題的機(jī)制。

下面分享一個(gè)案例，是某地區(qū)基于這種“三權(quán)分置”的理念，實(shí)現(xiàn)科學(xué)數(shù)據(jù)共享交換的機(jī)制：

上圖，可以看到這個(gè)機(jī)制里面區(qū)分了數(shù)據(jù)使用方、數(shù)據(jù)提供方和共享管理方。在其中非常巧妙的加入了一個(gè)「目錄鏈」，這就把政府的職能和數(shù)據(jù)掛起鉤來。

按照三定方案，政府的職能都可以進(jìn)行梳理和細(xì)化，其結(jié)果可以和系統(tǒng)對應(yīng)起來，系統(tǒng)又可以和數(shù)據(jù)對應(yīng)起來。所以從智能目錄到數(shù)據(jù)目錄建立起來一個(gè)共享關(guān)系。

要注意的是：這里的區(qū)塊鏈，上鏈的非原始數(shù)據(jù)，而是數(shù)據(jù)目錄。比如說某個(gè)部門要用另一個(gè)部門的數(shù)據(jù)，在區(qū)塊鏈上記錄的，只是在哪個(gè)時(shí)間用了對方哪條數(shù)據(jù)，并不是這個(gè)目錄下的原始數(shù)據(jù)上鏈，這樣會大大提高共享交換的效率。